Pemerintah Versus Ombudsman: Apa Peran Judicial Review?
Ketika jabatan Komisioner Parlemen untuk Administrasi didirikan pada tahun 1967, jabatan itu dianggap sebagai pelengkap proses politik. Sistem ini dimaksudkan untuk meningkatkan kapasitas anggota parlemen (secara individu) untuk mengejar keluhan konstituen dan (secara kolektif) meminta pertanggungjawaban cabang eksekutif jika terjadi kegagalan administratif. Dengan demikian Ombudsman (sebagaimana Komisaris sekarang hampir dikenal secara universal) dapat membuat temuan tentang maladministrasi dan dapat merekomendasikan apa yang harus dilakukan sehubungan dengan hal tersebut, tetapi Pemerintah tidak berkewajiban menurut undang-undang untuk menerima apa yang dikatakan Ombudsman. Apakah ini berarti bahwa, sebagai masalah hukum, menteri sepenuhnya bebas untuk menolak laporan Ombudsman adalah pertanyaan yang dipertaruhkan di R. (Kelompok Aksi Anggota yang Setara) v. HM Treasury [2009] EWHC 2495 (Admin).
Pada akhir 1990-an, menjadi jelas bahwa Equitable Life Assurance Society secara finansial tidak mampu memenuhi jaminan terkait nilai pensiun pemegang polis. Hal ini menyebabkan Perhimpunan hampir runtuh dan pengurangan tak terduga dalam nilai investasi ratusan ribu orang. Setelah penyelidikan selama empat tahun, Ombudsman menyimpulkan bahwa para pembuat peraturan bersalah karena berpuas diri dan kegagalan berantai, dan merekomendasikan, antara lain, agar Pemerintah menetapkan skema kompensasi untuk menempatkan orang pada posisi yang seharusnya tetapi untuk maladministrasi yang dia miliki. diidentifikasi. Namun, Departemen Keuangan menolak beberapa temuan Ombudsman tentang maladministrasi yang menyebabkan ketidakadilan, dan hanya setuju untuk mengkompensasi kategori pemegang polis yang lebih sempit (mereka yang telah menderita “dampak yang tidak proporsional”).
Pada poin pertama, penggugat sebagian berhasil. Ombudsman menemukan bahwa kegagalan Departemen Aktuaris Pemerintah untuk mengajukan dan menyelesaikan pertanyaan yang timbul dari beberapa pengembalian peraturan Equitable merupakan maladministrasi, dan hal ini menyebabkan ketidakadilan bagi pemegang polis. Penolakan Departemen Keuangan atas temuan terakhir, yang diselenggarakan oleh Pengadilan Tata Usaha Negara, adalah melanggar hukum. Juga, kata Pengadilan, apakah Departemen Keuangan bertindak secara sah ketika menolak temuan Ombudsman bahwa maladministrasi yang menyebabkan ketidakadilan disebabkan oleh kegagalan Departemen untuk bertindak berdasarkan informasi yang menunjukkan bahwa lembaga pemeringkat yang berpengaruh telah disesatkan oleh pengembalian peraturan Equitable. Secara signifikan, ini adalah temuan pelanggaran hukum yang substantif: keputusan Departemen Keuangan tidak dibuat dengan cara yang salah secara prosedural; lebih tepatnya,
Kecuali dalam kasus-kasus hak asasi manusia, ujian untuk pelanggaran hukum substantif tetap pada Wednesbury yang tidak masuk akal—sebuah rintangan yang sangat tinggi (jika tidak tepat) yang harus diselesaikan oleh penggugat. Namun, dalam Equitable, Pengadilan Tata Usaha Negara—mengikuti Pengadilan Banding dalam kasus Ombudsman lainnya, R. (Bradley) v. Secretary of State for Work and Pensions [2008] EWCA Civ 36, [2009] QB 114—mengadopsi definisi yang tidak biasa tidak masuk akal, menyamakannya dengan tidak adanya “alasan yang meyakinkan”. Ini adalah tes yang lebih mudah untuk dipenuhi oleh penggugat daripada standar ketidaklogisan yang keterlaluan yang dikemukakan oleh Lord Diplock dalam kasus utama GCHQ [1985] AC 374. Perbedaan ini tidak dijelaskan dalam Bradley maupun Equitable, tetapi dua kemungkinan muncul. Pertama, versi baru dari doktrin kompetensi institusional relatif mungkin sedang dimainkan. Konsep itu biasanya beroperasi untuk menumpulkan pengujian substantif ketika terdakwa memiliki keahlian tertentu (dibandingkan dengan pengadilan). Tetapi tidak ada alasan mengapa tidak, seperti di sini, mempertajam peninjauan keputusan badan publik untuk menolak temuan ombudsman yang jelas-jelas berkompeten untuk melakukan penyelidikan atas masalah yang bersangkutan dan yang telah melakukannya dengan sangat teliti. Menteri yang rasional tidak akan menolak temuan penyelidik ahli tanpa alasan yang kuat. keputusan untuk menolak temuan ombudsman yang jelas-jelas berkompeten untuk melakukan penyelidikan atas masalah yang bersangkutan dan telah melakukannya dengan sangat teliti. Menteri yang rasional tidak akan menolak temuan penyelidik ahli tanpa alasan yang kuat. keputusan untuk menolak temuan ombudsman yang jelas-jelas berkompeten untuk melakukan penyelidikan atas masalah yang bersangkutan dan telah melakukannya dengan sangat teliti. Menteri yang rasional tidak akan menolak temuan penyelidik ahli tanpa alasan yang kuat.
Namun, ada penjelasan potensial kedua untuk tinjauan yang relatif kuat yang dilakukan sehubungan dengan pembatalan temuan Ombudsman. Salah satu alasan utama keengganan dalam kaitannya dengan tinjauan substantif adalah bahwa membatalkan keputusan atas dasar tersebut membatasi jangkauan pilihan kebijakan yang terbuka bagi pembuat keputusan, menimbulkan pertanyaan tentang legitimasi tinjauan tersebut. Namun keprihatinan semacam itu tidak berlaku bagi keputusan pengadilan untuk menjatuhkan penolakan menteri atas temuan Ombudsman sebagai tidak masuk akal. Sementara, dalam keadaan seperti itu, satu-satunya pilihan yang sah adalah para menteri menerima temuan, dampaknya sebagian besar bersifat politis (walaupun jika temuan tersebut tidak dapat dibatalkan secara hukum, mereka akan menjadi bagian dari latar belakang penilaian yudisial atas keabsahan suatu keputusan untuk menolak rekomendasi yang harus dibuat). Jadi sementara pemerintah yang dipaksa menerima temuan Ombudsman akan lebih sulit untuk mengelak dari tanggung jawab politik atas maladministrasi yang bersangkutan, hal ini dengan sendirinya memicu tidak adanya kewajiban hukum untuk berbuat apa-apa.
Maka, pertanyaan kritisnya adalah apakah pengadilan akan meminta para menteri untuk bertindak berdasarkan rekomendasi Ombudsman untuk memperbaiki keadaan. Namun, mengenai masalah ini, pengadilan di Equitable mengadopsi pendekatan yang kurang intervensionis. Keputusan Pemerintah untuk menerapkan skema kompensasi yang kurang dermawan dari yang direkomendasikan Ombudsman, kata pengadilan, tidak masuk akal. Memang, jelas bahwa masalah tersebut dianggap hampir tidak dapat dibenarkan: dalam penilaian bersama mereka, Carnwath LJ dan Gross J. mengatakan bahwa “apakah menetapkan skema kompensasi dalam konteks tertentu, dan batasan skema semacam itu, adalah masalah untuk Pemerintah, melapor ke Parlemen, dan tidak dapat ditinjau di pengadilan kecuali atas dasar irasionalitas konvensional”.
Dengan demikian para penggugat di Equitable memenangkan kemenangan yang sebagian besar kosong. Meskipun tidak masuk akal (berdasarkan uji alasan yang meyakinkan) bagi Departemen Keuangan untuk menolak beberapa temuan Ombudsman, tidak melanggar hukum (berdasarkan uji irasionalitas konvensional) untuk menolak menerapkan rekomendasinya secara penuh. Ini, mungkin dianggap, menunjukkan bahwa peninjauan kembali dalam kasus-kasus seperti itu pada akhirnya sia-sia. Namun, kesimpulan seperti itu akan mencerminkan pandangan yang tidak cukup canggih tentang pengaturan konstitusional untuk menjamin akuntabilitas pemerintah. Ombudsman adalah, dan selalu dimaksudkan untuk menjadi, bagian dari mesin politik, bukan hukum, untuk meminta pertanggungjawaban cabang eksekutif. Oleh karena itu, tidak tepat untuk mengadakan peninjauan ulang yang ketat terhadap keputusan untuk menolak rekomendasi Ombudsman, karena hal ini akan, melalui pintu belakang, membuat rekomendasi tersebut dapat ditegakkan secara hukum. Tapi review tegas atas pemecatan temuan Ombudsman itu lain soal.
Peninjauan semacam itu memperkuat peran Ombudsman yang tepat—menghentikan menteri menghindari tanggung jawab politik dengan menolak kesimpulannya—sambil mengakui bahwa apakah kesimpulan tersebut harus ditindaklanjuti tetap menjadi pertanyaan kebijakan bagi pemerintah dan Parlemen. Jika yang terakhir tidak dapat memberikan tekanan politik yang cukup kepada yang pertama untuk melakukan hal yang benar—yang mungkin atau mungkin tidak berarti melakukan semua yang direkomendasikan oleh Ombudsman—maka itu adalah argumen lebih lanjut untuk memperkuat peran Parlemen, bukan untuk penegakan hukum atas rekomendasi Ombudsman.
Sumber: The Cambridge Law Journal (2010), 69:1-3 Cambridge University Press.
